2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》，为深化拓展为基层减负工作提供了重要制度遵循。在基层，“小马拉大车”形象地概括了在权责不对等、资源强约束、形式主义等困扰下，基层政府和村社组织在基层治理中超负荷运作的现实困境。目前，这一难题已经成为羁绊基层政府和村社组织高效运作、治理能力提升的障碍，一定程度上影响到基层治理现代化的有序推进。要破解这一难题，需要四点协同发力。

完善基层治理共治机制，为“小马”分担。党的十八大以来，中央提出了一系列基层治理新理念新思想新战略，推动和创新了基层治理迈向新台阶。但历史上长期积淀下来的“有事找政府”的惯性思维和行动逻辑，仍在深刻影响着人们的行为选择，致使“政府治理、社会调节和居民自治”良性互动的多元共治格局尚未健全起来。基层政府和村社组织在多数情况下因缺少多元协作者而不得不唱起“独角戏”，在“撒胡椒面”式治理中，无法集中有限精力和资源专注于“擅长”的事务领域，在“兜底责任”和“维稳思维”促动下，承担起许多“干不了也干不好”的基层工作，从而陷入“小马拉大车”式的“疲于奔命”状态。要摆脱这种状态，亟须健全基层事务的共治机制，让多元化主体共同分担治理任务。一方面，加大市场和社会资源的整合力度。实施党建引领，培育和动员多元化的市场和社会主体，并通过利益机制整合起来，使其成为基层治理的能动参与者。另一方面，开展全方位的媒体宣传。将“治理共同体”理念注入人心，进一步增强人们的治理责任意识和志愿精神。同时，健全基层参与机制。在基层搭建和拓展更多的参与平台及渠道，实施“积分制”管理等措施，激励多元主体主动参与到基层治理事务中来。

夯实基层治理数字支撑，为“小马”赋能。现代科技已经成为基层治理的重要支撑。其中，最为显著的是“数字化”转型给基层治理带来的“效能”革命。随着数字技术的发展，大数据、云计算、移动互联网、人工智能、区块链、元宇宙、VR/AR等技术，已经越来越多地被运用到基层治理各领域，使得基层治理逐步实现了“可感知、可预测、可跟踪、可视化”，且变得越来越敏捷、越来越智能，大大提高了基层治理效能，极大地提高了“小马”的工作效率。目前，在为基层“减负”的基础上，推进基层治理数字化转型，需要持续为“小马”赋能，已经成为有效纾解基层压力，破解“小马拉大车”难题的有力抓手。一方面，完善数字基础设施。逐步实现移动网络“泛在化”、操作系统便捷化、数字终端普及化的目标，将基层治理主体用数字工具武装起来。另一方面，加大数字素养培育。从数字思维和能力两个层面着手，逐步提升基层治理主体数字素养，使其适应数字治理的角色需求。同时，弥合数字鸿沟。逐步弥合群体之间、城乡之间、区域之间的数字鸿沟，整体上拓展提升多元主体的数字参与渠道和参与能力。

整治基层治理形式主义，为“大车”卸载。相对于基层治理自身局限和社会发展所带来的基层负担而言，形式主义引发的基层负担，本质上是一种无效的组织“内耗”。形式主义不仅无法有效解决基层问题，反而会进一步加重基层负担，生成新的次生问题，复杂化“小马拉大车”难题。现实中，诸如“文山会海”“数字负担”“重复报表”“频繁督察”“滥挂牌”等，都是形式主义的重要表现，也是基层治理中的无谓负担。当前，通过大力整治形式主义来破解“小马拉大车”困境，毫无疑问是最为有效的路径之一。一方面，全面推行“权责清单”制。厘清基层政府和村社组织的职责清单，强化“准入”限制，杜绝上级部门乱“压任务”、乱“甩包袱”现象。另一方面，实施目标管理制。设定明确的治理目标，以结果考核为控制，减少职能部门非必要的过程性督查考核，给予基层政府和村社组织更大自主治理空间，让基层治理回归“公共服务”本位。同时，加强监督执纪。将纪律挺在前面，给予制造形式主义的行为给予相应的纪律惩戒，以儆效尤，营造良好的基层治理生态。

合理推进治理重心下移，让“车马”匹配。重心下移是做好基层治理工作的基本思路。但现实中，治理重心下移却被简单等同为将工作任务和责任下沉到基层一线，实施所谓的“属地管理”，这已成为加重基层政府和村社组织负担，使基层治理“负重前行”的重要原因之一。合理推进治理重心下移，就是在下放任务和责任的同时，要赋予基层与之相匹配的“事权”“财权”和必要的“组织资源”。这样才能使基层政府和村社组织不至于陷入“权小责大”“看得见管不着”“策略性治理”等尴尬境地。一方面，切实下放治权。要遵循“权责匹配”原则，对行政审批、综合执法、考核考评等权力做到应放尽放，让基层治理主体真正享有独立的自主治理权力，充分发挥其治理能动性。另一方面，充实基层治理队伍。随着治理重心下移，基层一线需要承担起更多的工作任务，相应的组织资源“短缺”问题也变得愈发凸显。这要求更多的人力、资金、政策等治理资源沉降到基层一线，并由基层政府和村社组织统一调配使用。同时，合理把控重心下移的尺度。在资源强约束下，基层能承担的治理任务和责任有其限度，因此，在下放任务和责任时，要事先做好系统调研和充分论证，切忌“超饱和”式下放。